围绕中心      服务大局      发挥优势      老有所为

设为首页 | 加入收藏
当前位置: 网站首页 | 五老品牌 | 老科协日
民族乡实施乡村振兴战略之路
发布日期:2018-09-16 23:33:09   作者:葛丰交   来源:    阅读:

民族乡是我国特有的、少数民族自己管理自己内部事务、依法行使当家作主权利的一种基层政权形式,是解决我国散杂居少数民族问题的一种较好的政治形式,是民族区域自治制度的一种必要的补充形式。新疆民族乡的建立和发展经历了比较曲折的过程,从20世纪50年代初期的民族自治区到民族乡,到20世纪50年代后期民族乡改为人民公社,再到20世纪80年代初期民族乡的恢复和建立,经历了从无到有、从有变无、又从无到恢复建立的过程。截止2015年,新疆共有民族乡42个,分布在11个地、州的29个县(市),人口33.97万人(其中,少数民族27.03万人,占79.58%),占全区总人口的1.51%。民族乡总面积11.57万平方公里,占全区总面积的7.23%。建乡民族有9个,其中哈萨克族民族乡13个、蒙古族民族乡10个、柯尔克孜族民族乡6个、回族民族乡5个、塔吉克族民族乡4个、锡伯族、达斡尔族、乌孜别克族、塔塔尔族民族乡各1个,其中人口较少民族6个。从民族自治乡的区域分布看,南疆9个、东疆4个、北疆29个,其中边境县(市)24个,农区8个,牧区34个。

回顾新疆民族乡的发展历程,自国务院《民族乡行政工作条例》颁布实施20多年来,特别是随着中央新疆工作座谈会的召开和19个省市援疆工作的开展以来,在国家、自治区有关部门的扶持和帮助下,经过民族乡各族干部群众的不懈努力,民族乡的经济和社会各项事业得到较快发展,取得显著成就。

综合经济实力得到增强。民族乡同其他乡镇一样,实现了经济较快发展,经济实力得到一定程度的增强,扶贫开发工作成效显著,民族特色旅游业等发展势头良好。2015年,民族乡实现国内生产总值75.57亿元,乡均1.80亿元,全年实现农林牧渔业总产值394992万元,比上年增长6.3%;农作物播种总面积1578845亩,较上年增长22%,其中粮食播种面积910631亩,较上年增长8%,粮食总产量635117吨,增长7.8%。实现国内生产总值1亿元以上的民族乡有25个,其中乌鲁木齐市米东区柏杨河哈萨克族乡达到6.71亿元。

公共基础设施日趋完善。在国家、自治区的扶持下,民族乡党委、政府因地制宜,多措并举,针对基础设施薄弱的实际,对水、电、路、通讯、广播电视等基础设施的投入不断增加,使民族乡公共基础设施日趋完善,小城镇基础设施建设步伐加快。2015年,全疆42个民族乡246个行政村中,已通公路、通电的246个,通自来水的191个,通电话的240个,民族乡群众的生产、生活条件有了一定程度的改善。

社会事业取得进步。民族乡的教育事业迅速发展,文化事业成绩斐然,医疗卫生条件逐步得到改善,社会保障事业稳步推进。民族乡基础教育实现了“普九”目标,截至2015年末,全疆民族乡的中小学91所、教学点14个,在校生35091个,幼儿园50所,其中有语言文字的建乡民族双语幼儿园25个,适龄儿童入学率和巩固率达100%;各乡镇图书馆、文化站配备了专兼职干部,42个民族乡中有42个文化馆、246个农村书屋(文化站),丰富了农牧民的业余文化生活;农村三级卫生保健网建设情况良好,42个乡镇现有卫生院42个,246个行政村都建有卫生室,全面启动新型农村合作医疗工作,已有99.7%以上的农牧民参加了合作医疗。

农牧民人均收入明显增加。2015年底,全区民族乡农牧民人均纯收入8249.69元,高于自治区农村居民人均收入。农牧民人均纯收入10000元以上的民族乡19个,8000元以上10000元以下的9个,5000元以上8000元以下的7个,3000以上5000元以下的5个,1000以上2000元以下的2个。在农牧民总体收入中,非农业收入比重明显增加,主要包括农牧民家庭经营的第二、第三产业收入和乡镇企业、个体私营企业、转移劳动力等工资性收入。致富渠道的多元化,使农牧民的收入变得比较稳定可靠,衣食住行条件得到不同程度的改善,也为民族乡持续发展奠定了经济和社会基础。

民族文化的保护、传承和发展得到重视。民族乡拥有丰富的文化资源,自治区有关部门通过少数民族发展资金等项目的支持,对民族乡少数民族文化进行保护发展,带动文化旅游业发展。有些民族乡还建立了小型民族民俗文化博物馆,举办各类传统体育运动会和旅游文化节,吸引了大量游客。鄯善县东巴扎回族乡被确定为特色村寨保护试点,通过国家民委资金的扶持,发掘民族歌舞文化,发展旅游业,促进了经济发展和农牧民增收。乌苏市塔布勒合特蒙古族乡通过每年定期举办传统的蒙古族赛会等活动,弘扬了民族文化,吸引了疆内外游客。泽普县布依鲁克塔吉克民族乡积极推进特色文化旅游小城镇建设,新建了塔吉克民族文化广场、乡农贸市场、美食一条街、文化手工艺品超市等,实施道路硬化、环境美化及各项配套设施建设,初步形成了塔吉克民族特色文化旅游小城镇,带动了旅游业的发展。

少数民族各项权益得到依法保障。自治区及各地认真贯彻民族区域自治法和《民族乡行政工作条例》,民族乡少数民族政治权利得到保障,民族乡主体民族平等参与国家事务管理,自主管理本民族内部事务的权利得到实现,风俗习惯、语言文字和宗教信仰得到尊重,平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断巩固和发展。各族干部群众对党和政府充满了感激之情,各民族团结和睦,社会和谐稳定。

少数民族干部队伍建设成效显著。各地州、县市重视民族乡少数民族干部队伍的建设,注意把民族乡少数民族干部的培养、选拔、使用作为干部队伍建设的主要任务来抓,42个民族乡的乡长,大部分乡人大主席均有建乡少数民族担任,按照民族区域自治法规定,对民族乡的少数民族干部、专业技术人员的培养、培训都列入了县(市)人才发展规划,建立了少数民族后备干部库,少数民族干部不断发展壮大。到2015年底,全疆民族乡干部总数1512名,其中建乡民族领导干部504名,少数民族干部施展才华的平台得到拓展。

综合分析新疆民族乡的情况,由于历史、地理、自然、思想观念等原因,当前民族乡的发展整体水平还存在一些不容忽视的问题。这些问题不解决,不仅会影响民族乡乡村振兴战略的实施,而且会影响自治区全面建成小康社会的进程。

经济发展滞后,群众收入较低。民族乡自1984年恢复和建立以来,其经济发展纵向比,发生了巨大变化,但与全国、全疆平均水平横向比仍有很大差距。据统计,2015年,有9个民族乡近4万农牧民的人均纯收入低于自治区平均水平(6442元),其中温宿县博孜墩柯尔克孜民族乡、阿克陶县塔尔塔吉克民族乡农牧民的人均纯收入只有1524元、1964元,远远低于国家规定的贫困线2300元。部分民族乡人均收入达不到地、县(市)的平均水平,不少农牧民没有完全解决温饱问题,贫困户数多,有的只能依靠政府的最低生活保障金和救助金来维持基本生活。

分析原因,一是民族乡产业结构单一,发展后劲不足。由于民族乡大多地处边远山区、牧区、高寒地区(全区42个民族乡中在牧区的34个,在边境县的24个),产业结构单一,农畜产品加工业滞后,科技含量低,自然经济、半自然经济仍然占主导地位,缺乏新的经济增长点。二是乡镇企业和非公经济发育不足,民族乡的乡镇企业大多规模小、市场竞争能力差,发展后劲不足,由于地理环境制约,难以形成集聚效应,导致第三产业缺少发展空间。三是生产经营较粗放,农牧业生产经营方式转变缓慢,靠天养畜,广种薄收,效率低下,与集约化、规模化、专业化的现代生产经营方式差距较大。四是乡级财政困难,欠债严重。一方面,乡政府没有财政,开支主要来自县级或县级以上政府的专项经费,但由于民族乡大多在牧区、山区或边境,县级或县级以上的政府财力相当薄弱,对民族乡的支持十分有限。而另一方面,乡政府承担了大量社会管理、服务和基础设施建设的任务,收支不平衡导致资金缺口很大,严重影响了民族乡的发展和稳定。五是劳动者素质不高,人力资源缺乏,由于历史原因,文盲、半文盲在民族乡普遍存在,在村组干部中相当一部分也只有初小文化程度。另外,有劳动能力的青壮年和有技能的人员大量外出打工,留守的多是老人妇孺,导致民族乡村人力资源匮乏,而留守农村、牧区的人又观念陈旧,宁可固守低效益的传统种植业、养殖业,也不愿向具有价格竞争优势的高效农产品转型,难以形成规模效益,造成了农牧业生产的恶性循环。

基础设施建设落后,基本的公共服务体系不健全。由于大多数民族乡地处偏僻、自然环境差、气候恶劣、缺水干旱、土地贫瘠、交通不便,抵御自然灾害的能力差,基础设施建设投入不足,再加上无力解决项目配套资金,民族乡水、电、路、通讯等基础设施普遍落后或严重老化,严重制约了经济发展和农牧民增收。有些民族乡行路难、饮水难、看病难的问题依然十分突出,尤其是乡村道路、牧道建设、农业水利、农田防护林等建设滞后,有些乡村虽然通了公路,但由于特殊的地理环境和相对落后的经济条件,相当一部分通村公路质量不达标,遇到下雨或下雪天气就无法行车,给人们的生活带来极大的不便。如阿克陶县塔尔塔吉克民族乡地处偏远山区,距离县城遥远,虽然修通了通乡公路,但路况很差,部分农牧民甚至终身没有走出过大山。阿克苏地区、昌吉州等地依然有部分民族乡存在人畜饮水困难。

导致上述问题的原因主要有:一是乡村级集体经济弱。费改税以后,国家取消了农业税、农民义工等,经济收入主要依靠财政转移支付,民族乡无力解决乡村两级基础设施建设的问题。二是项目配套资金无法解决。除由自治区民委提供的少数民族发展资金以外,其它项目都需要一定比例的配套资金,有的民族乡由于无法解决配套资金而只能放弃。

社会事业发展滞后,满足不了群众的需求。教育方面撤点并校带来农牧区孩子上学困难,路途远。上寄宿制学校交通费、伙食费以及家长在县城的租房费等,加重了农牧民的生活负担;农牧区学校教师队伍建设滞后,表现在教师编制不足、结构不合理、流失严重,尤其是开展双语教学的中小学还缺少大量合格的双语教师,教师队伍断层,缺乏骨干教师,影响学校发展和正常教学。

文化方面许多民族乡公共文化体系不健全,文化基础设施投入严重不足,人均文化事业费很低,远远满足不了群众的基本文化需求。文化站(室)专业人员少,且流失严重,使少数民族传统文化传承和文化活动的开展十分困难,无法为群众提供文化服务。

医疗卫生方面乡村级卫生院(室)医疗设备简陋,医疗人员专业技术短缺,水平低,无法满足群众看病就医的需要,看病难仍是当前农牧民的一大难题。

科技方面民族乡农牧民文化科学素质低,思想保守,观念陈旧,很难接受新的事物,通过掌握科技实用技术改变生产生活方式的能力较差。当地缺乏科技培训手段,影响了农牧业依靠科技发展的进程。

干部人才队伍建设滞后,乡村基层组织建设有待进一步加强。普遍存在少数民族干部总量偏少、比例偏低,特别是建乡民族干部比例偏低等现象,达不到《条例》规定的要求。如塔城市阿西尔达斡尔族乡机关一般干部中,仅有一名达斡尔族干部。民族乡下属的站所少数民族业务骨干专业人才很少,有些站所没有一个少数民族专业技术人员。本土化干部数量减少。外地招来的“飞鸽牌”干部多,本地“永久牌”干部少。在招聘公务员时,由于多种原因,本地少数民族干部很难进入公务员队伍,外地招聘来的干部不安心工作,思想不稳定,想方设法调走。大部分站所聘用其他地方专业人员,定向培养本乡专业人才很少。干部知识结构不合理,缺少理工、农科人才,特别是缺乏懂经济和社会管理方面的人才。同时,乡干部及专业技术人员参加培训学习的机会少,在知识结构和新知识方面得不到及时的调整和补充,思维和视野都受到很大的局限。干部缺乏有效的激励保障机制。民族乡普通干部的待遇较低,工作量大、特别辛苦。由于报酬较低,再加上乡干部提拔晋级很难,导致了干部工作积极性不高,队伍不稳定。在基层组织建设方面,民族乡基层组织党员干部队伍的作用发挥得不明显,自身建设上还存在思想观念落后,缺乏锐意进取的内在动力;自身素质偏低,缺乏带领群众致富,加快发加快发展的能力;工作方法简单,缺乏深入群众的工作作风等。

为进一步做好民族乡实施乡村振兴战略,更好地推动民族乡又好又快发展,使民族乡与全区同步建成小康社会,拟提出以下建议。

(一)采用顶层设计与“摸着石头过河”相结合的办法,实施乡村振兴战略,推动民族乡各项事业快速发展

1. 顶层设计,高位推动民族乡实施乡村振兴战略编制民族乡经济社会发展中长期规划。按照中央提出的“各民族共同团结奋斗,共同繁荣发展”的民族工作指导思想,鉴于民族乡地域性、独特性、重要性和发展不平衡性,建议国家参照扶持人口较少民族的办法,编制出台《全国民族乡经济社会发展规划》,从经济、政治、社会、文化、教育、科技、生态环境等全方位入手,为民族乡的全面发展架构框架体系,出台一套政策、设立一笔专项经费,使之成为党和政府及民族工作部门工作的一个新抓手,并通过几年努力,使民族乡与全国同步建成小康社会。自治区也应参照国务院规划,制定自治区民族乡中长期发展规划。

2.“摸着石头过河”,先行先试,抓典型,以点带面,积极探索民族乡发展路径。把民族乡振兴战略工作作为国家民族工作的新的抓手,进行2-3年的试点工作,加大中央财政投入力度和工作指导,取得经验后,在全国推广,从而促进民族乡跨越式发展,2020年与全国同步建成小康社会。

(二)修订完善《民族乡行政工作条例》

《条例》的部分内容已经不适应新形势的发展,诸多条文内容比较笼统,没有具体的量化要求,不便于操作,满足不了市场经济条件下民族乡经济社会发展需要,建议自治区以适当的方式和渠道向国务院提出对该《条例》进行修改、补充、完善的建议,在法规中进一步明确民族乡的性质、特点、地位和实施主体,真正体现民族乡政策的优越性。

根据《条例》第22条之规定,建议自治区人民政府制定《民族乡行政工作条例》实施办法,结合新疆民族乡的特点和实际情况,制定更加切合实际、便于操作、有针对性的扶持政策,为民族乡科学发展提供法治保障。

(三)设立民族乡发展专项资金加大投入力度,进一步加快民族乡基础设施建设

要提高对民族乡工作重要性、紧迫性的认识。民族乡的发展,光靠自身的努力是十分有限的,要站在全面建成小康社会的战略高度,加大对民族乡的投入力度,加快基础设施建设。为此,建议国家、自治区设立民族乡发展专项资金,从财政、金融等方面对民族乡经济社会事业发展给予充分的扶持和倾斜政策。进一步加大对民族乡的财政转移支付力度,明确转移支付比例及额度;在政策、资金、项目、技术等方面给予充分的扶持和帮助。尤其在加快社会主义新农村建设、城镇化建设中,加大对民族乡乡村道路、牧道、人畜饮水、农业水利、农田防护林、育肥养殖、电信等基础设施建设的投资力度。边境县兴边富民行动项目、资金安排总额的30%以上用于民族乡的发展,为推动民族乡经济社会快速发展,改善少数民族群众的生活、生产条件奠定坚实基础。

(四)加强民族乡干部队伍建设

一是建立民族乡干部定向培养机制,为民族乡基层组织建设提供人才保障。根据民族乡村干部人才匮乏、青黄不接的实际,建立定向培养机制,通过单独组织入学考试、推荐上大学、定向招生,定向分配、下达专项指标等多种途径,吸收和录用优秀少数民族干部,扩大民族乡少数民族干部的来源。建议在自治区确定5—7所高校设大专班,面向民族乡的高中生和复转军人招生,每校一个班。这不仅可切实解决民族乡干部短缺、后备干部不足等问题,更重要的是可以解决民族乡少数民族干部断层的问题。

二是培养选拔民族乡本土化、“永久牌”少数民族干部和专业技术人员。自治区、各地、州在招录公务员和招聘专业技术人员时,继续对民族乡倾斜,给予特殊、灵活的政策,通过划定比例、单列职位等办法,确保一定数量的少数民族考生进入民族乡公务员和事业单位干部队伍。

三是建立和完善激励机制,创造良好的工作、生活环境,采取更加优惠的政策和灵活多样的措施引进人才、留住人才,稳定民族乡干部和科技人才队伍。出台民族乡干部优惠政策,提高民族乡工作人员的生活待遇,建立乡镇艰苦边远地区津贴补贴制度,并由上级人民政府财政予以统筹保障。解决乡镇干部培训费、差旅费、交通费和探亲费等。切实解决艰苦边远民族乡干部住房难、家属就业难、子女就学难等问题。

四是建立民族乡与经济相对发达省市乡镇干部之间的互帮互助制度。让发展相对落后的民族乡干部到经济相对发达地区挂职锻炼、交流学习、开拓视野、更新观念,尽快提升自身素质;同时,也让发达地区干部到落后地区进行帮扶,带去好的经验做法,共同促进民族乡经济社会发展。

五是建立民族乡干部交流轮岗制度,加大少数民族干部交流轮岗的力度。可在西部和东部的民族乡之间开展交流和轮岗,也可在本地不同情况的民族乡进行轮岗,一切以锻炼干部、增强“双带”能力为目的,使少数民族干部在不同岗位的实践中积累经验、尽快成长。

六是建立少数民族后备干部人才培养库。按照“动态管理、备用结合”的要求,把对少数民族后备干部的培养、选拔纳入后备干部队伍建设的总体规划,建立少数民族后备干部中长期培养计划,把少数民族后备力量的培养作为少数民族干部队伍建设的重要环节来抓紧抓实。

(五)建立和完善生态保护补偿机制

在国家日益加强生态保护的进程中,应将民族乡所处地域的生态保护列入重要议事日程,加快建立相关保护机制。例如,温宿县博孜墩柯尔克孜族乡、昭苏县夏特柯尔克孜族乡已列入《世界自然遗产名录》的保护区内(托木尔峰),为保护生态做出了很大贡献。因此,必须加大生态保护补偿力度,依法保护民族乡各族群众的合法利益。

(六)支持部分民族乡撤乡建镇

在城镇化建设中,部分民族乡撤乡建镇,顺应了工业化、城镇化的发展趋势,有利于二、三产业的发展、有利于招商引资,有利于获得更多政策的支持和经费投入。对条件成熟的民族乡应按法律程序进行撤乡建镇。对此,建议国家、自治区应出台相应的政策,明确民族乡撤乡建镇后,既享受镇的优惠政策,又继续享有民族乡的政策,促进民族乡的城镇化发展。

(七)要打好文化牌,在民族文化品牌形成上凸显亮点,为民族乡基层组织建设注入丰富的精神文化内涵

民族乡作为挖掘、保护、传承民族文化的前沿阵地、主战场,要认真贯彻《国务院关于进一步发展和繁荣少数民族文化的意见》,打好民族文化牌,做大做强民族文化产业。要注重对濒危的民族文化项目进行抢救、保护,对民族文化的传承人要给予扶持。应积极探索民族文化与旅游发展、经济发展结合的新路子,让民族文化成为推动民族乡积极发展的重要推手,同时,也为民族乡基层组织建设注入丰富的精神文化内涵。

(八)振兴产业,发展经济

产业振兴是民族乡振兴的物质基础,产业振兴是增强乡村吸引力、凝聚力和向心力的重大判断,产业振兴既要高质量发展,还要兴村富民;要规划先行,制定一村一策,防止千村一面,防止一哄而上;要政策跟进,在公共资源要素领域,重塑城乡关系,探索城乡融合的体制机制。

产业振兴是乡村振兴的重点,要实现产业兴旺,必须用新的发展理念,要从区域主导产业入手推进产业融合;要根据产业类型来延伸产业链;要尊重农民意愿,让农民分享发展成果;既要一、二、三产业相连又要分工分业,发挥各个产业主体各自的优势;要整合资源,打造融合平台,改造和提升产业发展。

【打印本页】【关闭本页】